Coluna ‘Por Elas: Pandemia e Segurança’, todas as quintas-feiras
Por Natalia Martino, Thais Lemos Duarte, Laura Boeira e Marcela Amaral
A proximidade das eleições puxa nosso olhar para os municípios, tão constantemente ignorados quando o assunto é políticas penais. Embora isso seja compreensível diante da distribuição de responsabilidades prevista em nossas normas, defendemos que a atuação municipal é de grande relevância nessa área. E esse debate é ainda mais fundamental na atual conjuntura, conformada pela pandemia de Covid-19, cujos efeitos recaem com mais força, entre certos grupos populacionais, como as pessoas custodiadas e seus familiares.
A proposta do artigo da Coluna “Por Elas” de hoje é responder às seguintes perguntas: de que forma os municípios podem incidir sobre a pauta penal, promovendo direitos dos presos, dos egressos e de suas famílias? Quais são os passos mínimos necessários ao desenvolvimento de políticas penais municipais?
Diversas organizações têm lançado documentos orientadores à atuação municipal no âmbito penal. Poderiam ser incluídos nesse bojo as Dez Ações para uma Agenda Municipal de Políticas Penais, iniciativa do Laboratório de Gestão de Políticas Penais/UnB, em parceria com o Instituto Veredas e o Instituto Terra Trabalho e Cidadania (ITTC), com apoio do Instituto Igarapé. As duas últimas organizações lançaram também a Agenda Municipal para Justiça Criminal e a Agenda Cidades Seguras, respectivamente. No entanto, antes de explorar o que vem sendo ventilado por esses atores da sociedade civil, cabe darmos um passo atrás e elucidar as razões pelas quais a pauta penal fica em segundo plano (se é que ocupa algum plano) nos debates municipais.
Como se organiza a gestão prisional?
Em linhas bem gerais, os estabelecimentos prisionais e as políticas correlatas, como as centrais de monitoração eletrônica e as centrais de alternativas penais, estão a cargo das unidades da federação. Por sua vez, é tarefa do Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), órgão ligado ao Ministério da Justiça e da Segurança Pública, a gestão das unidades prisionais federais, comumente destinadas a presos considerados “periculosos”. Isto é, pessoas que os órgãos da justiça criminal indicam ter posições de liderança no varejo do tráfico de drogas. Com efeito, esses custodiados são transferidos de cárceres estaduais a estabelecimentos geridos pela União, cujas rotinas são marcadas por fortes restrições no acesso a certos direitos, como banho de sol e visitas.
O DEPEN também acumula outras tarefas para além da administração de penitenciárias federais. O órgão estabelece diretrizes à consecução de políticas penais nacionais e, ainda, realiza repasses financeiros aos estados para que tais ações sejam concretizadas em âmbito local. Nesse sentido, vale destacar o Fundo Penitenciário Nacional (Funpen), que pode ser uma importante fonte de financiamento para, por exemplo, a construção ou reforma de unidades, bem como a estruturação de centrais de penas e medidas alternativas.
Não queremos, porém, entrar aqui no mérito sobre os fluxos estabelecidos entre os estados e a União em relação à construção da política penal brasileira. Tampouco iremos debater o sistema penitenciário federal que, necessariamente, requer reflexões tão robustas que não caberiam em alguns poucos parágrafos deste texto. O que apontamos é que não nos parece infundada a tendência em associar a questão penal tão somente às atividades dos estados e da União. A própria Lei de Execução Penal indica que a assistência ao preso é dever de ambas as esferas da federação.
Mas, então, voltamos ao foco do debate proposto hoje: em que medida os municípios podem contribuir com a pauta penal?
Nos últimos anos, temos assistido a uma forte expansão carcerária a partir da interiorização prisional, muitas vezes financiada com recursos federais. Tal processo tem ocorrido com mais fôlego em estados como São Paulo e Minas Gerais, ambos, em números absolutos, com as maiores populações prisionais do Brasil. Estudos indicam que, ao mesmo tempo em que é mobilizado como justificativa para conter as novas e crescentes ondas de criminalidade, esse fenômeno ganha contornos de uma vigorosa indústria penal e de um eficaz instrumento de propaganda para as políticas governamentais.
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Ou seja, em simultâneo, o número de vagas prisionais se amplia, o contingente de presos cresce exponencialmente e, ainda, são modificadas as rotinas de cidades que, há pouco, não tinham em seus horizontes os muros e as grades típicas de um ambiente prisional. As consequências são visíveis como, entre outros aspectos, a chegada de familiares de pessoas presas que, ou se mudam para a cidade, ou estabelecem fluxos regulares de visitas para esses municípios. Uma série de novas demandas de serviços municipais se impõem como alterações na rede de transporte público, que passa a ter de chegar até os novos estabelecimentos penais, em geral afastado das áreas residenciais. Além disso, o número de indivíduos que demandam atendimentos de saúde ou vagas no sistema educacional se amplia. O município é, então, chamado a participar das políticas penais.
Então, quais passos o município pode percorrer neste caminho?
Longe de querer dar conta de uma ampla gama de atividades que os serviços municipais podem (e devem) oferecer aos custodiados, aos familiares e aos egressos, nosso objetivo aqui é chamar a atenção para o fato de que é possível seguir passos mínimos que garantam a cidadania de pessoas com trajetórias marcadas pela vulnerabilidade. São eles:
1° passo – “Reconhecer e cadastrar cidadãos”: cada nova pessoa presa no município deve ser encarada como um novo morador. Vale lembrar também que, muitas vezes, o custodiado traz consigo vários novos residentes, já que não é incomum que familiares se mudem para perto de onde seu ente querido está privado de liberdade. Cabe ao município, então, garantir que todas essas pessoas tenham acesso a políticas públicas de qualidade. Para isso, como primeiro passo, secretarias de diferentes áreas devem cadastrar tais indivíduos, incluindo-os como público alvo das políticas públicas.
De nada adianta, porém, o município apresentar um leque de políticas ultra qualificadas, sem que estejam articuladas entre si. Logo, os serviços da política de assistência social ganham papel de centralidade, à medida que têm a tarefa de identificar necessidades e gargalos no acesso a direitos. Facilitar o registro de pessoas no Cadastro Único e oportunizar o acesso a benefícios sociais podem ser chave para a inserção social de egressos e suas famílias. Vários custodiados não têm sequer documentos de identidade, às vezes perdidos pelos próprios agentes públicos durante as transferências de unidades. Nesse sentido, esforços voltados à realização de diagnósticos, monitoramentos e avaliações ajudam a compreender quais medidas seriam mais eficazes para ajudar na reversão de problemas sociais. É preciso começar daí para que outros direitos se efetivem.
2° passo – “Garantir acesso às políticas”: as políticas importantes de serem direcionadas às pessoas relacionadas ao “mundo carcerário” são as de cunho social, como:
- Educação: a maior parte da população prisional e de seus familiares têm poucos anos de estudo. Logo, a ampliação de uma política que já está a cargo por lei dos municípios, como a oferta de vagas no ensino fundamental e nas modalidades de Educação de Jovens e Adultos (EJA), é tarefa primordial.
- Saúde: pensando que boa parte dos cárceres do país é insalubre, são muito bem vindas ações preventivas, como vacinações e intervenções para tratamento de doenças infecciosas. Merece destaque também o reforço da rede de saúde mental, seja para oferecer saídas ao uso de álcool e de outras drogas, seja para minimizar os impactos do encarceramento sobre os indivíduos presos e os outros sujeitos ao seu redor.
- Trabalho: iniciativas que ampliem a oferta de vagas de trabalho no serviço público e no setor privado são fundamentais ao tratar de um público vulnerável do ponto de vista econômico. Entretanto, não custa lembrar que essas medidas devem estar conjugadas a garantias trabalhistas e a remuneração adequada. O ideal é que as atividades profissionais estejam associadas a capacitações, realizadas ainda no ambiente prisional. Além disso, criar caminhos para que os vínculos de trabalho adquiridos durante a custódia tenham continuidade após a liberdade pode fazer toda a diferença no processo de retorno da pessoa ao “mundo livre”.
- Auxílio reclusão: é direito dos indivíduos que trabalhavam formalmente antes da privação de liberdade receber esse auxílio, que é direcionado à família do custodiado. Isso, porém, é normalmente negligenciado pelo poder público. O município pode identificar esses casos e ajudar os familiares a superarem os entraves burocráticos para acessar este recurso tão essencial para aqueles em situação de vulnerabilidade.
- Acesso à cidade: o município deve estar atento se o egresso ou a família do preso apresentam meios de circular pela cidade, já que muitos não têm como arcar com despesas de transporte público. Ao não conseguirem se locomover, as pessoas deixam de cumprir suas obrigações judiciais, bem como prejudicam suas atividades de trabalho, de lazer, de saúde etc., impedindo sua inclusão comunitária. As dificuldades muitas vezes impedem, ainda, que os familiares visitem os custodiados e isso implica, na maioria das vezes, em negação da dignidade das pessoas privadas de liberdade. Para além dos laços afetivos, as visitas em geral são as fontes de itens essenciais para o cotidiano dessas pessoas, como itens de higiene, que tantas vezes o Estado falha em fornecer.
- Infância e juventude: muitas das pessoas relacionadas ao sistema de justiça criminal têm filhos, de modo que as crianças e os jovens também merecem atenção especial. Basicamente todos os direitos ressaltados acima, como saúde, educação, capacitação profissional e acesso à cidade, devem ser garantidos a essas pessoas. Caso contrário, é mantido um ciclo de perpetuação de desigualdades, cujo efeito é encarcerar pobres, negros, com baixa escolaridade e moradores de espaços periféricos.
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3° passo – “Capacitar trabalhadores”: Não basta a garantia de acesso a direitos se, ao chegar até os serviços públicos, as pessoas sejam alvo de estigma e discriminação. É essencial oferecer capacitação para servidores do município para acolher e atender familiares, presos, egressos ou pessoas em cumprimento de medidas alternativas. Tais formações devem abordar as múltiplas violências que os indivíduos submetidos ao sistema prisional podem experimentar, em especial as mulheres, as pessoas pretas e pardas, bem como aquelas em situação de rua.
4° passo – “Dialogar com atores públicos”: Desenvolver fluxos entre os municípios e os equipamentos do sistema de justiça criminal, como Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública, pode facilitar o acesso à justiça durante o período de privação de liberdade de uma pessoa, assim como a transição entre o “mundo carcerário” e retorno à vida comunitária. Já o contato entre o executivo municipal e o legislativo é importante para que sejam traçadas diretrizes em relação ao orçamento público e ao delineamento de políticas públicas pautadas em lei.
De fundamental importância também é o diálogo entre o município e a sociedade civil, a qual desempenha papel central no controle de políticas públicas. O termômetro sobre se algo está “funcionando”, ou não, é dos cidadãos. No caso das políticas penais, a sociedade civil pode se organizar em Conselhos da Comunidade, cuja prerrogativa legal é fiscalizar o funcionamento das unidades prisionais e, assim, apresenta a prerrogativa de entrar nesses espaços. Não podemos esquecer, também, do trabalho histórico desenvolvido pelas Pastorais Carcerárias, as quais visitam regularmente os cárceres do país, oferecendo assistência religiosa às pessoas e coletando denúncias de violações de direitos.
5° passo – “Levantar recursos”: O mero cadastro de uma pessoa como moradora de uma cidade, por si só, já ajuda o município a acessar recursos. Isso porque verbas como o Fundo Nacional da Educação Básica (Fundeb) e outras destinadas ao compartilhamento de recursos entre União, estados e municípios têm como referência o número de habitantes de uma cidade. Há também recursos específicos para o público prisional, como o já mencionado Fundo Penitenciário Nacional (Funpen), o qual pode financiar diversos projetos destinados ao atendimento da população encarcerada ou ao retorno de pessoas ao “mundo livre”.
Poderiam ser incluídos nesse bojo a realização de cursos técnicos e profissionalizantes, ações de enfrentamento do estigma relacionado ao ambiente prisional, programas de justiça restaurativa e projetos de mediação de conflitos. Para tanto, é requisito que seja implementado o Fundo Municipal de Serviços Penais. Outra fonte possível de recursos é o Fundo de Verbas Pecuniárias, administrado pelas varas de execução penal e constituído por penas financeiras (como, por exemplo as multas). Cabem às diversas secretarias municipais mapear as necessidades das pessoas relacionadas ao ambiente prisional, fazer projetos e submeter aos editais que fornecem acesso a esses recursos.
Políticas para reduzir desigualdades
Qualquer leitor mais atento diria que muitos dos passos indicados devem ser dados para garantir direitos de qualquer cidadão, não apenas daqueles relacionados ao ambiente de privação de liberdade. E essa observação está corretíssima. Discutimos reiteradamente aqui na Coluna Por Elas como o ambiente prisional, flagelado por uma sorte de violações de direitos, é fruto e, ao mesmo tempo, mecanismo de reforço de desigualdades estruturais. Não será a execução de uma ou outra medida “humanizadora” realizada no cárcere que reverterá a violência de Estado sofrida diariamente por quase 750.000 pessoas privadas de liberdade, mais seus familiares.
Portanto, mantemos aqui a linha analítica da Coluna de ser essencial pensar estratégias para além do cárcere. E, no texto de hoje, mostramos passos adicionais a serem dados ao indicar a importância de políticas públicas cujo efeito é garantir direitos primários daqueles já afetados pelo contato com o ambiente prisional, como saúde e educação. Esses mesmos direitos têm efeitos potentes para diminuir a vulnerabilidade dessas pessoas e impedir que elas voltem a cometer crimes. Só que não queremos cair no superficialismo de citar que a “construção de uma escola é medida eficaz para evitar a entrada de um tanto quanto de gente na prisão”. Nossa proposta é mostrar que determinadas ações empreendidas pelo Estado são vitais para tirar grupos de pessoas de uma posição de vulnerabilidade, de modo que a execução de ilegalismos deixe de ser o único caminho viável para que se leve uma vida minimamente digna. Logo, a construção de escolas, entre outras medidas de garantia de direitos sociais, são importantes não para impedir novos delitos, mas para promover cidadania e reduzir desigualdades.
Os municípios têm papel central nesse processo, pois dispõem de equipamentos muito próximos da população. Seus braços podem atingir diferentes perfis sociais, dentre eles os indivíduos que mantém ou mantiveram contato com o ambiente prisional. Acolher e aceitar tais pessoas como parte da cidade é o primeiro passo, seguido da identificação das suas necessidades e, então, do planejamento de políticas para atendê-las. Esse percurso pode levar ao acesso a recursos públicos e ao aprimoramento de fluxos de serviços, bem como enriquecer todos os moradores da cidade em direitos e dignidade. Sem ações integradas, é impossível pensar numa cidade segura de forma sustentável.
Natalia Martino é pesquisadora do CRISP/UFMG
Thais Lemos Duarte é pesquisadora do CRISP/UFMG
Laura Boeira é diretora do Instituto Veredas e pesquisadora do LABGEPEN/UnB
Marcela Amaral é pesquisadora do Instituto Terra, Trabalho e Cidadania
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